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« Pendant trop longtemps, notre pays a pris des décisions unilatérales en matière migratoire, avec le succès que l’on connaît. » Tel était le constat, ironique, que formulait Brice Hortefeux, alors ministre de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire, dans son discours du 19 juin 2008, prononcé à l’occasion du premier anniversaire de son ministère. Trois mois plutôt, ledit ministère avait partiellement modifié ses attributions, le codéveloppement cédant la place au concept censément plus inclusif de « développement solidaire ».
Selon Brice Hortefeux, en effet, le codéveloppement se soucie « exclusivement [du] soutien aux initiatives des migrants en faveur de leur pays d’origine [1] », alors que le développement solidaire vise « l’ensemble des actions de développement susceptibles de contribuer à la maîtrise des flux migratoires [2]. » Au-delà de leurs ressortissants, ce sont donc les gouvernements des pays d’émigration qu’il s’agit désormais de soutenir. Fort de cet exercice d’explication, le ministre pouvait alors se féliciter du caractère ambitieux de la politique de coopération dont il avait la charge.
Les devoirs constitutifs de la concertation dont se réclame le ministère du développement solidaire sont principalement de trois ordres. Premièrement, comme le soulignait Brice Hortefeux, il importe de ne « pas piller les élites ou la main-d’œuvre de pays qui en ont besoin [3]. » Autrement dit, même si la France a indéniablement intérêt à accueillir de nombreux travailleurs étrangers hautement qualifiés, il lui incombe de ne pas dépouiller les pays émergents et en développement des ressources humaines qui sont indispensables à leur essor.
Deuxièmement, pour que les cerveaux, les talents et plus généralement les bras du Sud ne soient pas contraints de s’expatrier, faute d’opportunités dans leurs contrées d’origine, une politique de solidarité doit veiller à favoriser le développement économique de ces contrées. Il s’agit donc de contribuer à l’offre d’emploi dans les pays d’émigration – en encourageant les investissements directs de capitaux français privés et en engageant les deniers de l’État dans des projets d’utilité publique – et, ce faisant, de substituer au moins partiellement l’échange des biens et services à l’expatriation des personnes.
Enfin, troisièmement, le développement solidaire comprend aussi une dimension de réciprocité symbolique. Il est en effet essentiel que, tout en aidant matériellement des nations moins favorisées qu’elle, la France ne se conduise pas comme un donateur condescendant. Autrement dit, il lui revient de prêter autant d’attention à la dignité de ses partenaires qu’à leur prospérité. Or, à cet égard, il n’est pas de meilleure preuve de respect envers un donataire que celle qui consiste à lui signifier que l’on a également besoin de lui. Par conséquent, en sollicitant le soutien des États du Sud dans son projet de lutte contre l’immigration subie, le gouvernement français ne se donnerait pas seulement les meilleures chances d’atteindre les objectifs qu’il s’est fixés dans ce domaine : il substituerait en outre à une relation d’assistance unilatérale quelque peu humiliante un rapport d’entraide fondé sur le besoin mutuel et la responsabilité partagée. Ainsi, la signature d’accords de gestion concertée des flux migratoires et de développement solidaire [4] (voir article p. 16) concrétise, selon le ministère, le « partenariat global » entre les pays d’émigration et la France, et s’inscrit dans une « démarche gagnant–gagnant [5]. »
Refuser le pillage des compétences et talents, aider les pays d’émigration à offrir davantage d’opportunités à leurs ressortissants et enfin traiter les gouvernements du Sud comme les partenaires d’un échange équitable et valorisant pour toutes les parties : tels sont les trois mots d’ordre sur lesquels repose le développement solidaire. Quant à leur application, elle passe respectivement par la promotion d’une immigration de travail qui privilégie les titres de séjour à durée limitée – de manière à ne pas priver trop longtemps les pays d’origine de leurs forces vives –, par des aides apportées à la fois aux investissements français à l’étranger et aux étrangers qui acceptent de quitter la France pour rentrer volontairement chez eux – ainsi Brice Hortefeux remettait le 3 juillet 2008 les tout premiers « prix du codévelop-pement », ainsi qu’un chèque de 3000 euros, à de jeunes diplômés « qui font le pari du retour au pays » –, et enfin par un conditionnement de l’assistance économique de l’État français aux efforts que déploient ses partenaires pour limiter l’émigration de leurs ressortissants.
Telle qu’elle est présentée par le ministère, la politique de développement solidaire de la France apparaît donc comme une idée ambitieuse, généreuse, irréprochable. Cependant, à y regarder de plus près, ce dispositif présente un certain nombre de faiblesses. La première d’entre elles concerne la « fuite des cerveaux », dont le ministère de l’immigration veut préserver les pays d’émigration. On sait, grâce aux travaux de nombreux économistes que, contrairement à l’idée largement répandue, c’est loin d’être « toute la misère du monde » qui fait le choix de migrer vers les pays occidentaux. Au contraire, les nations qui sont à la fois les moins riches et les moins peuplées sont celles où le taux d’expatriation des « cerveaux » est le plus élevé. Cette double corrélation, qui s’explique aisément par le peu d’opportunités que les marchés intérieurs des petits pays pauvres offrent aux travailleurs hautement qualifiés, sert d’ordinaire à conforter les ardents défenseurs de la maîtrise des flux migratoires dans leur conviction que la fermeté qu’ils préconisent protège les sociétés les moins développées de l’hémorragie de leurs forces vives.
Il reste pourtant que le développement économique qui inciterait les « cerveaux » des pays d’émigration à demeurer chez eux est un processus relevant de la longue durée, alors que la décision d’émigrer s’inscrit quant à elle dans le court terme et offre les meilleures chances aux migrants d’améliorer leur condition matérielle. Par conséquent, les promesses d’aide à l’essor économique des « pays source d’immigration » inhérentes à la politique de développement solidaire n’ont aucune incidence sur les raisonnements et la volonté de partir des migrants potentiels. Elles en ont même d’autant moins que les dirigeants occidentaux qui affichent hautement leur refus de piller les ressources humaines du Sud sont également de chauds partisans d’une immigration sélective qui a pour effet d’augmenter encore le quotient des qualifiés dans les diasporas des nations les plus pauvres.
La deuxième faiblesse dont souffre le dispositif du développement solidaire renvoie à l’appui qu’il prend sur une théorie désormais jugée largement obsolète, celle de la substituabilité entre commerce international et migrations. Longtemps dominante, cette perspective suppose à la fois que le développement des échanges internationaux pousse les pays qui y prennent part à se spécialiser en fonction de leurs avantages comparatifs, que la spécialisation des partenaires de l’échange stimule à la fois l’offre d’emploi et la croissance chez chacun d’eux, et que la prospérité ainsi générée offre aux travailleurs des régions les moins favorisées d’autres options que l’expatriation. Ce dernier aspect du raisonnement repose sur une prémisse supplémentaire, à savoir que la décision d’émigrer procède d’une estimation subjective mais rationnelle de l’écart entre les revenus escomptés dans les pays d’accueil et d’origine.
C’est donc en vertu de cette substituabilité supposée que le gouvernement français soutient qu’en favorisant les investissements français, directs et indirects, chez ses partenaires du Sud, il œuvre simultanément à leur essor économique et à la diminution de l’immigration subie en France. Toutefois, cette théorie est largement remise en cause par les économistes spécialisés dans le développement. Ils constatent d’abord que la propension à l’expatriation dépend souvent moins de l’écart entre les revenus escomptés à l’étranger et dans le pays d’origine que de la répartition des richesses à l’intérieur de la société de départ. Dans la mesure où les migrants potentiels ne figurent généralement pas parmi les couches les plus défavorisées de la population, ce n’est donc pas tant le dénuement dans lequel ils se trouveraient déjà qui va les déterminer à tenter leur chance ailleurs, mais plutôt la crainte d’un déclassement ou d’un appauvrissement causé par le creusement des inégalités dans leur pays.
Or, telle est bien l’incidence initiale de la libéralisation du commerce international sur les pays émergents et en développement, en particulier lorsque cette ouverture s’étend à la circulation des capitaux : la spécialisation induit une concentration de la richesse dans les branches exportatrices, une contraction corrélative du marché intérieur et un important chômage dans les secteurs où les importations remplacent la production domestique. En outre, la suppression des tarifs douaniers prive les gouvernements d’une bonne part de leurs recettes, ce qui se traduit aussitôt par une nette diminution des budgets sociaux.
Complémentarité
Contrairement aux proclamations de Brice Hortefeux et de son successeur, Eric Besson, l’intensification des échanges de biens et services entre la France et ses partenaires du Sud est loin d’offrir des solutions de substitution aux candidats à l’expatriation : au moins dans un premier temps, elle ne peut au contraire manquer d’attiser leur désir d’émigration. D’autant que le développement des relations économiques améliore la qualité et diminue les coûts des moyens de communication et de déplacement entre le Nord et le Sud, et rend ainsi le projet d’émigrer plus abordable.
Le constat de la complémentarité – plutôt que de la substituabilité – entre la propension à émigrer des personnes originaires du Sud et l’ouverture de leurs frontières aux marchandises et aux capitaux venus du Nord n’est pas destiné à déboucher sur un éloge du protectionnisme ou un appel à cesser toute aide au développement. Il demeure en effet parfaitement concevable qu’à terme, et sous réserve d’une régulation plus ferme et plus équitable, la globalisation des échanges favorise l’essor des régions qu’elle soumet aujourd’hui à de terribles tensions sociales. En revanche, il est manifeste qu’aucun rééquilibrage ne pourra se produire en faveur des pays du Sud aussi longtemps que l’émigration de leurs ressortissants vers les pays du Nord ne sera pas traitée comme l’indispensable complément du commerce international et de l’aide au développement..
Enfin, la troisième faiblesse du développement solidaire tel qu’il est défini par le gouvernement français témoigne elle aussi d’une formidable méconnaissance des corrélations entre la circulation des richesses et les migrations humaines. Un paramètre semble être en effet négligé dans ce dispositif, à savoir l’importance, et la constante croissance, des fonds que les migrants renvoient vers leurs pays d’origine, ainsi que l’impact qu’ils ont sur le développement économique des régions destinataires. La Banque mondiale estimait le montant total des transferts de fonds vers les pays en développement, pour l’année 2008, à environ 328 milliards de dollars, soit plus d’un triplement du volume depuis 1995. Dans les pays aux économies les plus réduites, tels la Moldavie, les îles Tonga, le Lesotho ou le Honduras, les envois de fonds représentent un taux supérieur à 25 % du PIB. Ils atteignent même les 45 % de ce dernier pour le Tadjikistan. Les transferts de fonds pèsent désormais autant que les investissements étrangers dans l’économie des pays d’émigration, et bien davantage que l’aide publique au développement prodiguée par les pays du Nord.
L’économiste El Mouhoub Mouhoud insiste sur un paradoxe : alors que la mondialisation marginalise les pays en développement – dans la mesure où le commerce international, les flux de capitaux et les transferts de technologies leur sont tous défavorables –, seul le phénomène migratoire, soit le type de circulation qui est de loin le moins libéralisé, contribue à les insérer dans l’économie mondiale. Cela apparaît plus clairement encore dans le contexte actuel de crise économique. En effet, si la Banque mondiale prévoit bien une baisse de 7,3 % des transferts de fonds pour l’année 2009 – ce qui n’était jamais arrivé au cours des vingt dernières années –, elle précise aussitôt que cette diminution est minime et « bien inférieure à celle des investissements privés vers les pays en développement [6]. » Les transferts de fonds comptent ainsi parmi les flux financiers qui résistent le mieux à la crise. Le principal facteur pouvant affecter de manière négative ces transferts serait, comme le souligne Hans Timmer, directeur du groupe Perspectives du développement de la Banque mondiale, un « renforcement des restrictions à l’immigration dans les principaux pays de destination » dû à l’augmentation du chômage. Bien plus, Timmer souligne que cet éventuel durcissement des politiques d’immigration pourrait « tout comme le protectionnisme commercial, ralentir le redressement économique mondial ».
La relative stabilité de la manne financière que les migrants renvoient dans leurs pays d’origine est d’autant plus remarquable que, dans un monde où il demeure largement impossible de taxer les mouvements de capitaux, pour leur part, les transferts de fonds peuvent être « imposés » jusqu’à hauteur de 20 %, notamment par Western Union et, dans une moindre mesure, MoneyGram, leurs principaux vecteurs officiels. Sans doute ne suffirait-il pas d’aligner les conditions de circulation de ces transferts sur celles qui régissent les marchés financiers pour assurer le développement des pays du Sud. Les fonds rapatriés par les migrants représentent en outre un certain nombre de problèmes spécifiques relatifs à leur répartition et leur allocation. Il ne reste pas moins que, sans relever du remède miracle, ils contribuent indéniablement à réduire la pauvreté dans les milieux qui en bénéficient. Ils présentent en outre l’avantage, comme on l’a vu, d’une certaine stabilité par rapport aux autres types de flux financiers, ainsi que celui de produire des effets contra-cycliques, au sens où les expatriés tendent à envoyer davantage d’argent à leurs proches lorsque la situation économique de leur pays d’origine se dégrade.
Faire régresser le genre humain
Force est par conséquent de reconnaître qu’un État du Nord réellement préoccupé de favoriser, dans la concertation, le développement de ses partenaires du Sud serait bien inspiré d’articuler tant les aides publiques qu’il leur apporte que les investissements privés dont il s’efforce de les faire bénéficier aux transferts de fonds qu’envoient leurs ressortissants présents sur son sol. Or, pour sa part, le gouvernement français s’ingénie à faire exactement le contraire. Le développement solidaire du ministère qui en a la charge consiste en effet à conditionner le soutien économique de la France aux efforts déployés par les gouvernements des pays d’émigration en vue de dissuader leurs ressortissants de se rendre sur le territoire français. La délivrance de laissez-passer permettant la réadmission des éloignés et la fixation de quotas de travailleurs destinés à s’installer temporairement sur le territoire français figurent en bonne place parmi les engagements exigés par la France en contrepartie de son assistance économique. Qu’une pareille politique ne réponde pas aux intérêts économiques des pays avec lesquels le ministère de l’immigration français signe des accords de gestion concertée des flux migratoires est une évidence. L’obstination de ses concepteurs à favoriser ce qu’ils condamnent, à entraver ce qu’ils prétendent souhaiter et à tenir pour substituable ce qui est complémentaire engage même à s’interroger sur la nature de leurs intentions.
Le 3 septembre 2009, lors d’une conférence de presse intitulée « Huit mois au service du pacte républicain », Eric Besson déclarait : « Les migrations sont un facteur de progrès pour l’humanité si elles répondent à un triple intérêt : l’intérêt du migrant, l’intérêt du pays de destination et l’intérêt du pays d’origine ». Dans la mesure où elle ne sert ni ses hôtes, ni ses partenaires, ni la prospérité de son pays, force est d’admettre que la politique d’immigration mise en œuvre par le ministère qu’il dirige contribue quant à elle à une régression du genre humain.
Notes
[1] Discours de Brice Hortefeux à la presse, 13 janvier 2009.
[2] L’essentiel sur le développement solidaire – Favoriser le développement solidaire avec les pays source d’immigration, livret édité par le ministère de l’immigration.
[3] Discours de Brice Hortefeux à la presse, 19 juin 2008.
[4] Au 15 octobre 2009, neuf accords étaient signés : avec le Bénin, le Burkina Faso, le Cameroun, le Cap Vert, le Congo, le Gabon, l’Ile Maurice, le Sénégal et la Tunisie.
[5] Communiqué du ministère de l’immigration, 13 mai 2009.
[6] Communiqué de presse de la Banque mondiale, 13 juillet 2009.
